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同年6月，日华北方面军参谋长冈部直三郎在发给部队的通牒中指出，由于在华北日本军人频频发生的*事件，加深了占领区的中国民众对日军的反抗，所以为防止*事件，应该尽快地、迅速地树立性的安慰措施。

接着，梅津美治郎属下的关东军也于1941年7月提出招募2万朝鲜“慰安妇”的计划，从而将“慰安妇”制度推广到所有侵华日军之中。由于有了军部的指示，日军“慰安所”就更迅速而且广泛地建立起来了。

上海是日军“慰安妇”制度的发源地，也是最早建立“慰安所”的地方。“八一三”淞沪战役后不久，日军全面占领了上海。因为日本陆海军当时集中驻扎在虹口、江湾、北四川路、杨浦五角场、军工路、嘉定、南翔等地区，因而先后在这些地区设立了10余处“慰安所”。1942年夏季以后，日军在太平洋战场频频受挫，官兵士气愈趋低沉，军纪愈益败坏，奸淫纵欲等恶行更无节制，于是日军又增加了上海虹口、杨浦等处的“慰安所”数量。如环绕北四川路横浜桥南端的东宝兴路、虬江路、海山路、广东街等处，日军“慰安所”或东洋妓院多达20余处。根据上海师范大学“慰安妇”问题研究中心的调查，在整个8年抗战期间，日军在上海建立的“慰安所”，有史料或证人证明的，至少有140多个，散见于城市的各个角落。可以说，上海不仅是日军“慰安所”建立最早的地方，也是建立“慰安所”最多的地方。在南京，日军通过多种方式设立了几十处“慰安所”，有具体名称可考的即达26处。著名的有皇军慰安所、日军亲善馆、故乡楼慰安所、大华楼慰安所、共乐馆慰安所、浪速慰安所、东云慰安所、鼓楼慰安所、人民慰安所，等等。此外，还有向日军开放的25家由汉奸和中国妓业主经营的妓院，如桃花宫、绮红阁、浪花楼、共乐馆、蕊香院、春楼阁、秦淮别墅及日军内部设立的“慰安所”，等等。

根据中国学者的调查和统计，从1932年“慰安妇”制度在上海萌芽，1937年“慰安妇”制度全面启动实施，到1945年二战结束，日军在中国建立的各种形式的“慰安所”遍布华东、华中、华北、东北、华南、西南以及香港、台湾等地区。具体分布在以下地区：上海，浙江的杭州、金华、舟山群岛，安徽的芜湖、安庆，湖北的汉口、汉阳、武昌，江西的九江、南昌，湖南的芷江、长沙、安化、宝庆，福建的福州、厦门、金门，江苏的南京、扬州、常州、镇江、徐州、金坛、巢县、溧水，广东的广州、汕头、庵埠，海南的海口、三亚，天津，北平的通州、长辛店、南苑、丰台、南口、古北口，山东的青岛、济南、德州、芝罘（烟台）、枣庄、潍县、青州、兖州、龙口、威海卫、莒县、高密、博山、胶州、淄州，河南的开封，河北的秦皇岛、保定、石家庄、沧州、唐山、宣化、顺德、坊子、马兰峪、廊坊、山海关、定县、张家口、昌黎、滦州，山西的太原、汾阳、汾水、临汾、大同、阳泉、盂县，内蒙古的包头，东北的东安、东宁、龙镇、旅顺、大连、温春、满洲里、密山、佳木斯、石头、勃利、孙吴、齐齐哈尔、新京（今长春）、奉天（今沈阳），陕西的榆次等地，以及台湾的台北、嘉义等地。

这些“慰安所”的设立情况，大致可分为以下三类：

第一类是由军方直接设立的。如侵占南京的日军第16师团，进入南京后就在各联队设立了“慰安所”。这类“慰安所”中的“慰安妇”以日本人和朝鲜人居多，也有部分是强掠的中国妇女。

第二类是军方指定日侨或朝鲜人开设的，这类慰安所由民间娼妓业主经营，但要接受军方的监督管理。主要是日本和朝鲜妇女充当“慰安妇”。日军占领南京后，即有日侨开设的“故乡楼慰安所”和“浪速慰安所”开业。

第三类是汉奸在日军命令下设立的“慰安所”。这类“慰安所”专门为军方*，接受军方监督和管理，主要是强迫中国妇女充当“慰安妇”。据记载，最早在南京成立的“慰安所”是汉奸乔鸿年于1937年12月22日开设的。该“慰安所”中的200余名“慰安妇”均是在当地强征而来。